Verschillende personen en verenigingen vorderen voor het Hof de vernietiging van artikel 6 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 21 mei 2021. Volgens die bepaling kan de schending van een norm of algemeen rechtsbeginsel enkel tot de vernietiging van de aangevochten bestuurshandeling leiden indien de partij die de schending aanvoert, (1) door de ingeroepen onwettigheid wordt benadeeld (de zgn. « belangenschade »), (2) als de norm of het algemeen rechtsbeginsel waarvan de schending wordt aangevoerd strekt tot de bescherming van de belangen van die partij (de zgn. « relativiteitseis ») én (3) als die partij niet kennelijk heeft verzuimd die onwettigheid aan te voeren op het eerste nuttige ogenblik tijdens de bestuurlijke procedure (de zgn. « attentieplicht »). Het Hof toetst die drie voorwaarden aan het recht op toegang tot de rechter en het recht op bescherming van een gezond leefmilieu. Het Hof oordeelt dat de voorwaarde van de belangenschade die toets kan doorstaan, maar dat dat niet het geval is voor de relativiteitseis en de attentieplicht. Het vernietigt bijgevolg die laatste twee voorwaarden.
- Context van de zaak
Artikel 6 van het decreet van het Vlaamse Gewest van 21 mei 2021 beoogt de procedures voor twee Vlaamse bestuursrechtscolleges, de Raad voor Vergunningsbetwistingen en het Handhavingscollege, te optimaliseren en te versnellen. Daartoe schrijft het in artikel 35, derde lid, van het zgn. DBRC-decreet in dat de schending van een norm of algemeen rechtsbeginsel enkel tot de vernietiging van de aangevochten bestuurshandeling kan leiden indien de partij die de schending aanvoert, (1) door de ingeroepen onwettigheid wordt benadeeld (de zgn.« belangenschade »), (2) als de norm of het algemeen rechtsbeginsel waarvan de schending wordt aangevoerd strekt tot de bescherming van de belangen van die partij (de zgn. « relativiteitseis ») én (3) als die partij niet kennelijk heeft verzuimd die onwettigheid aan te voeren op het eerste nuttige ogenblik tijdens de bestuurlijke procedure (de zgn. « attentieplicht »).
Een aantal burgers, een aantal milieuverenigingen en de Orde van Vlaamse balies vorderen de vernietiging van artikel 6 van het decreet van 21 mei 2021. Zij voeren aan dat de drie voormelde voorwaarden het recht op toegang tot de rechter (artikel 13 van de Grondwet en de artikelen 6 en 13 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens) en het recht op bescherming van een gezond leefmilieu (artikel 23 van de Grondwet) schenden.
2. Onderzoek door het Hof
Het Hof wijst erop dat het recht op toegang tot de rechter kan worden onderworpen aan ontvankelijkheidsvoorwaarden. Die voorwaarden mogen echter niet ertoe leiden dat de toegang tot de rechter dermate wordt beperkt dat afbreuk wordt gedaan aan de essentie zelf ervan. Dat zou het geval zijn wanneer er geen redelijk verband van evenredigheid bestaat tussen de aangewende middelen en het nagestreefde doel. Het Hof gaat na of dat het geval is voor elk van die voorwaarden en voor de twee administratieve rechtscolleges.
2.1. Ten aanzien van de procedure voor de Raad voor Vergunningsbetwistingen
2.1.1. Eerste voorwaarde: belangenschade
Volgens de verzoekende partijen heeft de voorwaarde van de belangenschade tot gevolg dat verenigingen die zich op een collectief belang beroepen, zich niet langer op een onwettigheid zouden kunnen beroepen wanneer die onwettigheid hun persoonlijke situatie niet zou raken.
Het Hof stelt vast dat de eerste voorwaarde een herneming en een verduidelijking is van de voorwaarde van de belangenschade die voorheen al bestond. Die voorwaarde houdt in dat het feit dat de aangevoerde schending een onwettigheid uitmaakt die mogelijks tot vernietiging aanleiding kan geven, op zich niet maakt dat de partij benadeeld wordt door de ingeroepen schending. Zo heeft een verzoeker bijvoorbeeld geen belang bij een middel dat betrekking heeft op de organisatie van het openbaar onderzoek naar een vergunningsaanvraag wanneer blijkt dat hij in het kader van dat openbaar onderzoek een bezwaarschrift heeft ingediend. Het Hof wijst erop dat het bij zijn arrest nr. 87/2018 van 5 juli 2018 die reeds bestaande voorwaarde van de belangenschade grondwettig heeft bevonden, indien zij zo wordt begrepen dat milieuverenigingen steeds moeten worden geacht in hun collectief belang te worden geschaad door een onwettigheid bij de besluitvorming in omgevingszaken.
Om dezelfde redenen en onder hetzelfde voorbehoud, verwerpt het Hof de kritiek tegen de eerste voorwaarde.
2.1.2. Tweede voorwaarde: relativiteitseis
Het relativiteitsvereiste heeft tot gevolg dat de Raad voor Vergunningsbetwistingen een middel niet ten gronde behandelt wanneer hij van oordeel is dat de norm of het algemeen rechtsbeginsel waarvan de schending wordt aangevoerd, kennelijk niet strekt tot de bescherming van de belangen van diegene die zich daarop beroept. Aan die voorwaarde is bijvoorbeeld niet voldaan, wanneer een partij zich beroept op een beweerde schending van de veiligheidsnormen voor windturbines indien deze persoon zelf geen veiligheidsrisico’s loopt omdat hij geen omwonende is.
Het Hof vindt de combinatie van de relativiteitseis met de voorwaarde van de belangenschade niet redelijk verantwoord. Indien de bestuursrechter ten aanzien van de verzoekende partij in concreto heeft vastgesteld dat zij belang heeft bij haar beroep en derhalve bij de vernietiging van de bestreden beslissing, én dat zij in haar belangen werd geschaad door de in het middel aangevoerde onwettigheid, is het niet redelijk verantwoord om alsnog het onderzoek ten gronde van dit middel te verhinderen. Het feit dat de decreetgever, met bepaalde normen, slechts bepaalde belangen voor ogen had, belet niet dat de schending van deze normen, ook andere belangen op nadelige wijze kan raken. Meer nog, het aanvaarden van de relativiteitseis zou tot gevolg hebben dat de decreetgever er net belang bij heeft om het beschermingsbereik van de normen of algemene rechtsbeginselen te beperken, waardoor de rechtsbescherming wordt uitgehold.
Bovendien leidt het feit dat telkens moet worden bepaald welke belangen worden beschermd door de aangevoerde norm, er paradoxaal toe dat de doelstelling van de versnelling van de procedure die de decreetgever met die voorwaarde nastreefde, niet wordt bereikt.
Het Hof vernietigt bijgevolg de relativiteitseis.
2.1.3. Derde voorwaarde: attentieplicht
De attentieplicht houdt vanuit het perspectief van de burgers een verplichting in om onwettigheden tijdens de bestuurlijke fase op het meest nuttige ogenblik op te werpen, zodat zij zich daar achteraf voor de bestuursrechter nog op kunnen beroepen. Volgens de decreetgever is die verplichting erop gericht om de vergunningverlenende overheid toe te laten tijdens de administratieve procedure zoveel mogelijk informatie te verzamelen, zodat zij met kennis van zaken een beslissing kan nemen en eventuele onwettigheden nog kan remediëren.
Volgens het Hof bestaat er geen redelijke verantwoording voor dit vereiste. De attentieplicht vereist immers dat burgers in staat zijn om in veelal complexe en technische dossiers alle juridische problemen onmiddellijk te signaleren, wat in de meeste gevallen tot gevolg zal hebben dat zij zich van bij het begin van de bestuurlijke fase reeds moeten laten bijstaan door een advocaat. Het Hof wijst erop dat het bestuur rechtmatig en zorgvuldig moet handelen en dat een bestuur in vergelijking met de gemiddelde burger veelal over meer kennis en middelen, onder meer inzake juridisch advies, beschikt om de rechtmatigheid van de besluitvorming in omgevingszaken te bewaken.
Ook hier betwijfelt het Hof of de door de decreetgever nagestreefde doelstelling inzake het versnellen van de procedure kan worden bereikt, nu die voorwaarde tot gevolg kan hebben dat van bij het begin van de administratieve procedure potentiële discussies kunnen ontstaan over de vraag of elk middel op het nuttige moment werd aangevoerd.
Het Hof vernietigt bijgevolg de attentieplicht.
2.2. Ten aanzien van de procedure voor het Handhavingscollege
Het Hof oordeelt dat de ongrondwettigheid van de relativiteitseis en van de attentieplicht ook opgaat ten aanzien van de procedure voor het Handhavingscollege, in het bijzonder omdat in die procedure het vermoeden van onschuld en de rechten van verdediging van de overtreder- rechtzoekende speelt, gelet op het feit dat die instantie uitspraak doet over beroepen tegen bestuurlijke sancties in omgevingszaken.
- Besluit
Het Hof vernietigt artikel 35, derde lid, 2° en 3°, van het DBRC-decreet en verwerpt de beroepen voor het overige, onder voorbehoud van hetgeen in 2.1.1 is vermeld.
Lees het volledige arrest van 11 april 2023 – 59/2023